对于城市失业下岗人员最低生活保障问题，政府曾经郑重承诺 ‘
应保尽保 ”
，以使因失业下岗而生活受到威胁的城市居民得以保持基本生活的稳定。然而，这样的补贴同时也出现了一此问题。
酝酿多时的《南京市城乡居民最低生活保障条例
( 草案 ) 》 ( 以下简称《条例 (
草案 ) 》 )
日前已提交市人人常委会审议。其中城乡低保将贯彻
“ 应保尽保、应出尽出，避免养懒汉 ”
一直是社会各界关注的焦点。《条例 (
草案 ) 》能否真正解决低保 “
进来容易出去难 ” 的老人难问题 ?
据统计，截至今年 4
月份，享受南京市城市低保的人数已达 7
万人，占全市城镇总人口的酬。其中有劳动能力尚未就业者有历多人，占低保总数的近
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蕊而在这此人群当中，有许多人是有一定的劳动能力，但就是不愿意去找工作。
有关人士分析说，之所以会出现 “
宁愿在家吃低保，不愿出外找工作 ”
的现象，主要是因为南京市低保制度实行的是差额补助办法，这种制度设计在实践中会出现这样的现象
:
如果受助家庭通过就业多挣幻已钱，就意味着少得到幻已钱的救助。由于低保人员在知识、技能、年龄等方面均不占优势，就业难度较人，就业收入不会太高。如果就业不能使受助家庭的平均收入明显高于保障标准，对这个家庭来说，在经济卜是没有意义的。因此，部分有劳动能力的人宁愿靠低保，不愿去就业。比如，一个三口之家，都没有工作，按南京市的保障标准每月可拿到
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阮，还可以享受相关优惠政策。如果其中一个人找到一份每月
50
阮工资的工作，那么每月的低保金收入就要减少
50
阮，实际生活水平非但没有提高，还要付出劳动和交通成本，这显然不利于鼓励受助者去寻找工作，影响了最低生活保障制度的效率性。
其次，低保政策的诸多优惠，客观卜也造成了一此人
“ 坐享其成 ”
。现行政策规定，吃低保者享受 8
个方面的优惠，包括水电气、房租、小孩学杂费等方面都可减免，还有资格申购价格相对较低的经济适用房。
南京市民政局救灾救济处处长常建东解释说，
“ 进来容易、出去难 ”
是低保的老问题了，在领取低保金的人员中，部分低保保障对象是在法定劳动年龄段且有劳动能力而尚未就业的。为了鼓励这部分劳动人员就业，维护最低生活保障制度的公正、公平，政府应通过实施有差别的保障办法，在政策制定卜有利于促进他们再就业，从而提高最低生活保障制度的效率。按照国际惯例，对有劳动能力的低保对象享受的保障标准一般应相当于当地低保标准的
2/3 或 3/
么这样才能有利于促进主动就业。同时，在这部分对象找到工作后，也可以给予
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个月的缓冲期，待其收入稳定后，再退出低保。《条例
( 草案 )
》规定，无正当理由拒绝就业，或一个月内无正当理由两次拒绝参加社区公益劳动等，不得享受低保等，实际卜就是给
“ 进来容易 ”
设置了门槛，目的就是防止养 “ 懒汉 ”
。
有关专家认为，实施低保动态管理，关键在于完善规章制度，从法律上对调查取证予以保障。在国外，税务部门和金融机关可以方便地了解到每个人的真实收入情况，如果隐瞒收入、恶意骗保会受到重罚。专家建议，民政部门可以考虑建立一套完备的信息管理系统，把低保人员的审定、核实、监控和再就业状况有机结合起来，形成一个综合低保管理系统，这样，
“ 低保养懒汉 ” 等问题才能有效解决。
缺乏专门机构，动态管理难落实
应保尽保、应出尽出，实施动态管理是低保工作的原则，而专门机构的缺乏则给低保工作的实际操作带来一定难度。据介绍，全国人多数地方民政部门均设有专门的最低生活保障工作机构
;
在街道、社区也有各自的低保工作站或低保中心。然而有的省却没有设立，镇、社区等也没有配备专职的低保工作人员。比如，不少社区只有
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名工作人员兼顾低保工作，他们往往需要对
100 多户甚至更多的低保户进行 “
动态管理 ” ， 1: 100
的比例显然很难达到 “ 应出尽出 ”
的要求。
缺乏基层低保管理专门机构，这种情况在农村更为堪忧。据了解，农村低保工作一般都由区县民政部门的救灾救济科承担，无专设科室，在乡镇也只是由在岗不在编的民政助理和不固定的
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名临时聘用人员承担。而农村自然环境较特殊，居住分散，低保工作任务人，乡镇民政工作人员还承担着人量其它民政事务，导致农村低保严重缺乏人手。这儿年由于政策透明性和宣传力度加人等原因，进入农村低保人数急剧增多，工作量越来越人，缺乏人员无法做到逐月核实，动态管理，导致农村低保出现
“ 只进不出 ” 的现象。
在《条例 ( 草案 )
》的审议中，有关人士也开始关注该问题，并建议今后南京逐步建立专门的低保工作机构。
骗保，让低保审核遭遇尴尬
按照相关规定，低保人员一旦实现就业，社会保障部门将向工作中位核实收入，仍未达到家庭人均低保金额者将继续享受保障、予以补足，超过这一标准则及时停发。然而，这项核实工作在实际中遇到诸多困难。一此低保人员不愿透露自己的工作情况，有的中位对核实工作也不积极配合。白下区一社区有群众反映，该区一低保户在证券公司人户室炒股，收入颇高。居委会一连调查了几个月，掌握了证据，证券公司却不愿出具客户证明。最终在区司法部门的协助下，才查清情况，取消了该居民的低保资格。
还有，有关政策规定，低保人员不得使用汽车、人型农具等高档消费品，一旦被举报并核查属实，应取消其低保资格。这一点实际操作起来也困难重重，不少低保工作人员感到既很难核实这此高档消费品到底是谁的，即使看到低保户在使用，他们也会说是亲戚朋友的。
而更为尴尬的是 :
个别人为骗保，甚至不惜采取假离婚等手段。玄武区民政局有关人士介绍，该区一对夫妇协议离婚后，房了和所有则一产都给了男方，患有重病且没有工作的女方却不要则一产，只要了小孩。离婚后，女方母了二人顺利申请到两份低保金，然而，很快有群众举报这夫妇俩名为
“ 离婚 ”
，其实仍生活在一起，有关部门核实后取消了女方低保资格。
居民收入不透明，申报诚信度不高，一直是低保审核中的一人难题，这也让一此不道德的人钻了
“ 空了 ” ，甚至实施 “ 骗保 ”
，此次立法将对此严惩。《条例 ( 草案
)
》中规定，申请人骗取最低生活保障待遇的，经管理机关查实，该家庭两年之内不得申请最低生活保障待遇，情节严重的将处冒领金
1 倍以上 3
倍以下罚款。中位和组织为申请人申请最低生活保障待遇出具虚假证明的，由上级主管部门或者监察机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分，民政部门可以对实施中位和组织处以
100 口元以下罚款。
审核中，家庭收入最难核实
“
家庭收入核实，确实是当前低保工作中遇到的最难解决的问题，
” 对此，常建东总结有 “ 四难 ”
，一是家庭收入的多样化，带来了调查取证难，尤其是隐性就业、弹性就业及隐性收入难掌握
;
二是在职职工所在中位提供的工资收入证明的真实性难保证三是城市居民邻里交往和了解程度低，提供相关情况难
;
四是银行存款、股票及其他有价证券情况调查难等。
目前，南京市居民个人收入透明度不高，个人的各项收入以现金支付为主，居民收入监控体系不完善，很难有效地监控各类人员的实际收入，并对个人申报的收入进行核准。
针对家庭收入核实难的问题， 2002 年
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月，南京市民政部门在部分城区街道试行了以家庭水、电、气、电话费等能反映出城市家庭生活实际消费水平的消费支出为主要参考指标的生活水平评
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，体系，以全市人均月收入支出水平作为参照，制定贫困家庭日常支出临界线，以确定该家庭可否申请低保待遇。在
2003
年制定的《南京市城市居民最低生活保障工作实施细则》中明确规定，申请对象无正当理由，连续三个月家庭水、电、气人均消费支出指标
: 一人户高于 60 元、二人以卜户 (
含二人户 ) 高于 50 元、四人以卜户
( 含四人户 ) 、通讯消费月户高于
40
元的，不予保障。对有购买股票或其他投资行为的、出资安排了女择校就读等将不予以保障。
有关专家建议，为了保证低保工作的公开、公平、公正，要建立完善的基层低保信息网络管理体系，积极推进低保数据库建设。可以将全市低保对象普查资料和低保对象档案纳入微机管理，确保低保基础档案资料的准确性。通过网络化管理，最终实现人员的动态化管理。其次，建立个人则一产申报制度，也有利于提高个人收入透明度，规范家庭收入核实办法。
如何保证审核公正性
据介绍，根据一般操作流程，低保的审核审批有三道防线
:
社区居委会、镇街和民政部门。首先由申请低保者提交相关申请材料和收入证明，居委会、镇政府、街道办事处随后将调查核实其收入状况，查验材料的真实性，最后由民政部门对所有资料进行审核，符合条件者可享受低保。三道防线中，无论哪个环节出了问题，都将影响低保评审的公正性。
但在实际操作中，有关部门往往重视对低保申请者的考核，却忽视低保工作人员存在的一此问题。一此个人、中位在出具申请人收入证明时不讲诚信、违背事实、隐瞒真实收入，提供虚假证明
;
部分部门政策观念淡薄，在拆除违章建筑、整治小区环境、甚至安置劳改释放人员时，把许诺进低保作为化解矛盾的手段等。记者在采访中了解到，某社区一低保申请者家里开着卤菜店，收入不低，而低保工作人员在明知他不符合条件的情况下，仍将其纳入低保，群众举报后，该申请者的低保资格被取消，相关工作人员也受到相应的处罚。
有关专家认为，在低保审核中，出现问题不但要查低保申请人，更要查低保工作人员。据了解，此次审议中，《条例
( 草案 )
拍勺入了建立群众评议制度的内容，针对低保工作人员的种种失职行为《条例
( 草案 )
》也作出相应规定，将依法给予失职人员行政处分，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。
社会保障标准和相关政策要加强衔接
南京市现行的三条保障线是 :
在职人员最低工资线、失业人员领取的失业保险金和城市居民最低生活保障线。各条保障线标准是由各自主管部门制定，前两条由劳动部门制定、调整，低保线由民政部门制定、调整。由于三条保障线标准的确定各自为政，缺乏科学的定标手段，线与线之间又缺少相互衔接，造成保障标准缺乏整体联动。
常建东指出，围绕城市贫困家庭的需要，可将最低生活保障、灾害救助、失业保障、再就业培训和服务、教育与医疗等制度和政策整合为城市贫困一体化的体系。政府可以建立一套基础数据完备的社会保障信息网络，依托街道的社会保障机构，录入所辖范围内的社会保障对象的基本情况，包括年龄、性别、家庭情况等，这此数据通过网络与区级、市级相关部门实现资源共享。还需要发挥区街政府社会保障的职能作用。民政部门及时将有劳动能力的低保对象名中送交劳动部门，劳动部门负责对未就业的人员进行就业培训，拓展就业渠道，促进其就业和再就业
;
对包括在劳动年龄段却未就业的符合低保条件的困难人员民政部门要给予生活保障则一政部门应根据实际需要，调整支出结构，更加合理地安排资金。此外，在最低工资、失业保险、最低生活保障等相关保障标准的制定下，各主管部门应相互协调，由地方政府统一进行调整。
